礦産資源壓覆，通常是指因建設項目在礦區(qū)進行選址建設，造成了建設項目與礦區(qū)之間形成物(wù)理(lǐ)空間上的重疊，進而導緻礦産資源無法正常開采的情形。與壓覆相關的規定散見于《中華人民(mín)共和國(guó)礦産資源法》、自然資源部（原國(guó)土資源部）的相關通知以及一些地方性法規、規章之中。建設項目壓覆礦産資源的審批手續是一套相對獨立的審批手續，且各地的具體(tǐ)規定有所不同。從權利沖突的角度來看，壓覆糾紛之所以産生，是因為(wèi)建設項目所對應的權利和礦産資源所對應的礦業權二者産生重疊且相互影響，從而導緻沖突。當發生壓覆糾紛時，法院的關注重點往往是壓覆手續是否完備、權利先後、是否有實質(zhì)影響、建設單位是否有過錯以及損害後果，等等。本文(wén)旨在對過往實務(wù)經驗進行梳理(lǐ)、總結，以期對防範、處理(lǐ)壓覆糾紛起到參考作(zuò)用(yòng)。

一、建設項目壓覆礦産資源審批手續介紹

關于壓覆礦産資源審批手續的規範性文(wén)件主要有《中華人民(mín)共和國(guó)礦産資源法》《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦産資源審批管理(lǐ)工作(zuò)的通知》(國(guó)土資發 [2010] 137号，以下簡稱“137号文(wén)")。其中，《中華人民(mín)共和國(guó)礦産資源法》第三十三條“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電(diàn)線(xiàn)路和各種大型建築物(wù)或者建築群之前，建設單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦産主管部門了解拟建工程所在地區(qū)的礦産資源分(fēn)布和開采情況。非經國(guó)務(wù)院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床"是目前壓覆方面位階最高的規定。

（一）壓覆礦産資源審批手續基本流程

建設項目壓覆礦産資源審批手續的基本流程如下：

需要注意的是，137号文(wén)第四條雖然規定：“……建設單位應根據有關工程建設規範确定建設項目壓覆重要礦産資源的範圍，委托具有相應地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設項目壓覆重要礦産資源評估報告。"但2017年9月22日公布的《國(guó)務(wù)院關于取消一批行政許可(kě)事項的決定》（國(guó)發〔2017〕46号）取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批。因此，在此之後委托地勘單位編制建設項目壓覆重要礦産資源評估報告，不再需要地勘單位具備相應地質(zhì)勘查資質(zhì)。《國(guó)務(wù)院關于第一批清理(lǐ)規範89項國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》亦明确：“申請人可(kě)按要求自行編制建設項目壓覆重要礦産資源評估報告，也可(kě)委托有關機構編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構提供服務(wù)。"

（二）壓覆礦産資源審批手續和建設用(yòng)地審批手續的關系

137号文(wén)将壓覆重要礦産資源審批手續作(zuò)為(wèi)建設用(yòng)地審批的前置條件，該文(wén)第六條規定，“……凡申請辦理(lǐ)土地預審或用(yòng)地審批的，要按照有關規定，提交省級國(guó)土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦産資源證明或壓覆重要礦産資源儲量登記有關材料……"但2017年1月1日《國(guó)土資源部關于改進和優化建設項目用(yòng)地預審和用(yòng)地審查的通知》（國(guó)土資規〔2016〕16号）規定：“在用(yòng)地預審階段，不再對建設項目是否壓覆重要礦産資源進行審查；在用(yòng)地報批階段，簽訂壓覆補償協議、辦理(lǐ)壓覆審批登記手續也不再作(zuò)為(wèi)辦理(lǐ)用(yòng)地審批的前提，隻是最後作(zuò)為(wèi)省級政府轉發用(yòng)地批複和市級政府供地的條件。"自此，建設項目壓覆重要礦産資源時，未完成壓覆審批手續的，不影響辦理(lǐ)用(yòng)地報批，隻影響供地。

（三）壓覆礦産資源審批的對象

137号文(wén)規定建設項目壓覆“重要礦産資源"時需要審批，但并沒有規定在壓覆“非重要礦産資源"時需要辦理(lǐ)何種手續。目前自然資源部層面并未對壓覆非重要礦産資源是否需要審批作(zuò)出明确規定，各省對此做法也不一緻。

有的省份明确寫明非重要礦産資源無需審批，如《廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳關于規範建設項目壓覆重要礦産資源審批管理(lǐ)工作(zuò)的通知》（桂國(guó)土資規〔2017〕5号文(wén)）規定：“建設項目壓覆非重要礦産資源的，不再辦理(lǐ)壓覆礦産資源審批。"《重慶市規劃和自然資源局關于規範建設項目壓覆重要礦産資源審批工作(zuò)的通知》（渝規資規範〔2019〕23号文(wén)）規定：“建設項目确需壓覆其他(tā)礦産資源，由項目建設單位與礦業權人參照國(guó)家規定的補償标準協商解決補償事宜，不再辦理(lǐ)壓覆礦産資源審批。"有些省份則明确對于非重要礦産資源仍然需要進行審核同意或審批。例如，《浙江省自然資源廳關于進一步規範建設項目壓覆礦産資源管理(lǐ)的通知》（浙自然資規〔2019〕9号文(wén)）第二條第（一）款第2項即規定：“壓覆非重要礦産資源的，經審核同意後辦理(lǐ)壓覆礦産資源登記。"

由此可(kě)見，壓覆“重要礦産資源"和壓覆“非重要礦産資源"的審批手續因省份不同可(kě)能(néng)會有所不同。建設單位應當充分(fēn)了解當地省、市關于壓覆礦産資源手續的相關政策，以避免違反法定義務(wù)與注意義務(wù)。

二、壓覆礦産資源糾紛常見争議焦點

（一）責任承擔基礎

司法實踐中，有的法院認為(wèi)壓覆糾紛為(wèi)侵權損害賠償糾紛，适用(yòng)《侵權責任法》或《民(mín)法典》侵權責任編的規定作(zuò)出裁判，适用(yòng)過錯責任原則。有的法院則認為(wèi)壓覆糾紛為(wèi)物(wù)權保護糾紛，适用(yòng)《物(wù)權法》或《民(mín)法典》物(wù)權編的規定。

（二）礦業權/礦産資源是否為(wèi)在先權利

建設項目對礦産資源有所壓覆的前提是礦業權/礦産資源是在先權利，否則礦業權人無權要求建設單位承擔賠償責任。

在（2020）最高法民(mín)終1062号案中，礦業權人要求管道企業賠償因管道保護隧道壓覆煤礦造成的損失。最高院認為(wèi)，根據《石油天然氣管道保護法》規定，後開工的建設工程服從先開工或者已建成的建設工程。礦業權人在明知管道工程在先、應知權利沖突的情況下，沒有依法妥善處理(lǐ)，其整合擴建工程安(ān)全設施設計也未獲通過，在此情形下其投入整合擴建形成的損失與在先的隧道工程無關，其要求管道企業賠償的請求法院無法支持。在（2020）最高法民(mín)終1217号案中，最高院進一步認為(wèi)，增加的礦種和資源儲量所享有的權利并非始于探礦權設立之時，建設單位對于建設項目的物(wù)權，相較于礦業權人對新(xīn)發現儲量的探礦權屬于在先權利，建設項目具有物(wù)權法上的優先效力。礦業權人以新(xīn)發現的儲量主張補償不能(néng)成立。

（三）壓覆對象是否是“已查明"的礦産資源

137号文(wén)第二條規定，“凡建設項目實施後，導緻其壓覆區(qū)内已查明的重要礦産資源不能(néng)開發利用(yòng)的，都應按本通知規定報批。"也就是說，壓覆的前提還應該是建設項目和勘查區(qū)塊垂直陰影重疊範圍内存在“已查明的重要礦産資源"。

137号文(wén)沒有對“已查明礦産資源"有明确定義。部分(fēn)地方對“已查明礦産資源"進一步予以明确。比如，《山東省建設項目壓覆重要礦産資源管理(lǐ)辦法》（魯國(guó)土資規〔2016〕2号）規定：“……本辦法中的已查明重要礦産資源是指經地質(zhì)勘查工作(zuò)發現并經評審備案的重要礦産資源。壓覆重要礦産資源是指在當前技(jì )術經濟條件下，因建設項目實施後導緻其壓覆區(qū)内已查明的重要礦産資源不能(néng)開發利用(yòng)。"《四川省國(guó)土資源廳關于轉發〈國(guó)土資源部關于進一步加強建設項目壓覆重要礦産資源審批管理(lǐ)工作(zuò)的通知〉的通知》（川國(guó)土資發〔2011〕15号）規定：“已查明礦産資源是指已登記錄入我省礦産資源儲量數據庫的礦産資源、有效采礦權内的礦産資源以及有效探礦權内經有資質(zhì)地質(zhì)勘查單位勘查和按規定權限經由礦産資源儲量評審機構評審，并辦理(lǐ)了儲量評審備案和查明儲量登記的礦産資源。"

（四）實質(zhì)影響标準

137号文(wén)第二條規定：“建設項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊範圍或礦區(qū)範圍重疊但不影響礦産資源正常勘查開采的，不作(zuò)壓覆處理(lǐ)。"根據前述規定，隻有當建設項目影響案涉礦産資源正常勘查開采的，才能(néng)構成壓覆，換言之，并非建設項目與礦區(qū)之間形成物(wù)理(lǐ)空間上的重疊，就一定存在壓覆。

在（2021）閩08民(mín)初850号案件中，煤礦公司要求建設單位賠償因壓覆煤礦造成的損失，但在該案中，建設單位取得自然資源主管部門的壓覆審批意見之後，煤礦公司延續了其采礦權證且成功取得了生産規模提升的審批，并取得煤礦開工擴建許可(kě)且開始擴建，後因為(wèi)煤礦公司自身原因擴建工程未竣工驗收。法院認為(wèi)，采礦權提升生産規模并進行擴建在建設項目建設之後，煤礦公司認為(wèi)提升産能(néng)并進行礦區(qū)擴建受建設工程影響，不符合137号文(wén)規定，故對煤礦公司的主張不予支持。

（五）壓覆範圍的判斷标準

常見的壓覆類型包括鐵路、公路、輸電(diàn)線(xiàn)路、石油天然氣管道等對礦産資源的壓覆。實踐當中常見的誤區(qū)是把鐵路、公路、輸電(diàn)線(xiàn)路、石油天然氣管道等建設項目的安(ān)全保護距離直接确定為(wèi)壓覆範圍。比如，《石油天然氣管道保護法》第三十三條第一款規定：“在管道專用(yòng)隧道中心線(xiàn)兩側各一千米地域範圍内，除本條第二款規定的情形外，禁止采石、采礦、爆破。"據此即有政府機關或者礦業權人認為(wèi)管道專用(yòng)隧道中心線(xiàn)兩側各一千米地域範圍全部是壓覆範圍。實際上，《高速鐵路安(ān)全防護管理(lǐ)辦法》《公路安(ān)全保護條例》《電(diàn)力設施保護條例實施細則》《石油天然氣管道保護法》等規範性文(wén)件當中關于建設項目安(ān)全保護距離的規定處理(lǐ)的是新(xīn)建工程與既有的鐵路、公路、輸電(diàn)線(xiàn)路、石油天然氣管道等相遇相交的情況，該等規定所涉及的距離并不必然用(yòng)于新(xīn)建的鐵路、公路、輸電(diàn)線(xiàn)路、石油天然氣管道等工程壓覆礦産資源的壓覆範圍的确定。

業内在判斷壓覆時，一般認為(wèi)應适用(yòng)礦産資源開采設計保護規範。如山西省地方标準《壓覆礦産資源評估技(jì )術規範》（DB14/T2446—2022）的附錄A“（規範性）壓覆範圍的确定"中第A.2條規定：“對于露天開采的固體(tǐ)礦産，依據《爆破安(ān)全規程》或《有色金屬采礦設計規範》《冶金礦山采礦設計規範》《煤炭工業礦井設計規範》等相關礦山開采設計規範确定壓覆範圍。"第A.3條規定：“對于地下開采的固體(tǐ)礦産，依據相關法律法規或《建築物(wù)、水體(tǐ)、鐵路及主要井巷煤柱留設與壓煤開采規範》《有色金屬采礦設計規範》《冶金礦山采礦設計規範》《煤炭工業礦井設計規範》等相關礦山開采設計規範确定壓覆範圍。"

（2020）最高法民(mín)終747号案中，煤礦企業主張，鐵路沿線(xiàn)一千米範圍内不能(néng)從事礦山開采活動，鐵路公司應對案涉鐵路壓覆煤礦造成的損失進行賠償。法院在認定壓覆範圍時，采納了某地質(zhì)大隊出具的壓覆評估報告。而該報告是依據當時有效的《建築物(wù)、水體(tǐ)、鐵路及主要井巷煤柱留設與壓煤開采規程》對案涉鐵路壓覆煤礦部分(fēn)資源的情況進行了調查和評估，而不是按照鐵路沿線(xiàn)一千米範圍直接作(zuò)為(wèi)壓覆範圍。

（六）壓覆的補償範圍

137号文(wén)第四條規定：“……補償的範圍原則上應包括：1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）2.所壓覆的礦産資源分(fēn)擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。"

就“礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款"，在“礦業權價款時期"，是指礦業權主管機關針對國(guó)家出資勘查探明的礦業權征收的礦業權價款。在“礦業權出讓收益"時期，礦業權價款這一概念已經不複存在，筆(bǐ)者傾向于認為(wèi)價款損失的範圍應考慮“礦業權出讓收益"的構成。

關于非價款類損失，137号文(wén)的規定相對抽象，部分(fēn)省份對損失作(zuò)了進一步的規定。如《湖(hú)南省人民(mín)政府辦公廳關于做好壓覆礦産資源補償工作(zuò)的通知》（湘政辦發〔2015〕17号）規定：在探礦權的語境下，是指“壓覆範圍應分(fēn)攤的地質(zhì)勘查投入。以原始地質(zhì)勘查資料為(wèi)基礎，結合野外現場調查确定壓覆範圍投入的工作(zuò)量，……"；在采礦權的語境下，是指“……2．壓覆範圍的生産勘查投入。以原始勘查資料為(wèi)基礎，結合野外現場調查确定壓覆範圍投入的工作(zuò)量（指專門用(yòng)于探礦的工作(zuò)，具有探礦意義的開拓巷道等巷道工作(zuò)量不計入）……。3．壓覆範圍的直接損失。包括辦理(lǐ)采礦權許可(kě)證的相關費用(yòng)，受壓覆影響無法繼續使用(yòng)的已建地表建築物(wù)、構築物(wù)、礦山開采專用(yòng)設備、通用(yòng)設備、壓覆的開拓工程及采準（采剝）工程費用(yòng)，整合礦山支付的成本等（以縣市區(qū)人民(mín)政府提供的證明為(wèi)依據）。"

137号文(wén)确定的補償範圍并未包括“可(kě)得利益"。各個法院就此問題的看法可(kě)能(néng)不同。有法院認為(wèi)可(kě)以支持“可(kě)得利益"損失。但在（2021）最高法民(mín)申5230号案中，最高院認為(wèi)，根據國(guó)土資源部〔2010〕137号文(wén)的規定，“補償的範圍原則上應包括礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）以及所壓覆的礦産資源分(fēn)擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失"并依此認定原審法院對鑒定意見中可(kě)得利潤部分(fēn)未予采信進而未支持礦業權人該主張，并無不當。在（2020）最高法民(mín)申5976号案中最高院同樣認為(wèi)，據國(guó)土資源部〔2010〕137号文(wén)的規定，“補償範圍為(wèi)直接損失，并不包括經營利潤等間接損失。"